積極推動城中村改造模式創新

  推進城中村改造已成為超大特大城市改善民生、擴大內需、推動城市高質量發展的一項重要舉措。

  目前，我國城中村改造，常見的模式有三種。

  第一種是開發商主導的房地產導向城中村改造。“征收+凈地出讓”改造模式，即土儲中心征收城中村土地轉為國有用地，通過“招拍掛”進行房地產或其他形式的開發。隨著近年來拆遷賠償費用水漲船高，政府墊付的前期成本過高，導致改造推進十分緩慢。為避免高昂的拆遷補償和行政成本，政府往往會將整村打包交給開發商，由其進行談判、拆遷安置、建設出售等，但極易產生“釘子戶”問題。

  第二種是“微改造”模式。保留城中村建筑，不拆除重建，以環境整治為主，由政府或企業進行投資并以“統租”形式推向市場，企業通過長期微利的模式運營。這種模式的適用區域有限，在區位較好、租金較高的中心城區較多，如深圳“微棠”、水圍新村改造、廣州“永慶坊”、上海“張園”等，但成本回收周期長，市場參與有限，主要依靠國企推進。

  第三種是居民自主改造模式。如廈門曾厝垵等，但這種模式經常會遇到“集體行動的困境”，細碎化的產權整合需要強有力的社會組織對居民進行有效動員，成功的案例尚不多見。

  針對城中村改造中存在的困局，需要構建政府規劃統籌下的“市場化改造+集體自主建設”多元策略，充分借助市場與社會的力量，降低改造成本，構建多方參與的利益博弈平臺，促進城中村改造。

  這種創新模式，有效簡化了政府、開發商、村集體、村民之間的復雜博弈，大幅降低談判的時間成本與財務成本，加快更新改造進程。

  一是實現了規劃與民意的上下結合。明確城市更新過程中居民/村民協商機制前置的必要性。在政府更新愿景的指引下，由包括專業規劃師與財務測算團隊在內的獨立第三方機構協助居民/村民陳述期許和意見。搭建平臺并依托平臺進行談判的過程本身就是一個參與式規劃的過程，有助于實現規劃與民意的上下結合。

  二是降低了財務成本和建設成本。在談判前置新模式下，政府或開發商無需承擔與村民協商而產生的大量財務成本。安置區和村民回遷物業區由居民/村民自主建設，和傳統交由開發商建設的模式相比，會有效節約開發建設成本。通過自下而上的協商大幅度壓縮“時間賬”和開發商有限介入，有利于大幅度降低城市更新中需要平衡的資金和成本。

  三是由村集體主導推進改造。在創新模式下，村民和居民在村集體/業委會的協助下，根據政府制定的賠償標準，表決是否啟動改造。在政府的監督下，由村集體主導，或由政府與村集體協作，推進拆遷與建設工作。

  城市更新模式的轉型，對城市更新規劃建設的工作模式，以及全社會的治理模式都有重要意義。

  首先，新模式改變了開發商一統天下的“過度逐利”模式和空間“紳士化”的后果。利用城中村良好的空間區位，在政府統籌和支持下，鼓勵城中村自行組織拆遷和改造。除了安置原業主外，還可以為城市中低收入者尤其是外來流動人口提供大批可支付的體面租賃住房。既可解決人口流入地商品房、租賃住房短缺問題，又提升了城市整體環境品質。

  其次，可以較大程度地保護多方利益。新模式不再依賴開發商實現全村統籌，節約了時間成本，減少了審批管理的“灰色”環節，降低了開發商代建安置住房的建設成本。開發商主導拆遷所帶來的無謂損失與可能暴利被壓縮，而開發的紅利在政府與村民之間實現了更為合理的分享。以南方某大城市某村的改造為例，對兩種改造模式下的容積率進行了詳細測算。在新模式下，在村民的賠償標準不降低和政府收益不減少的情況下，整體開發的容積率可以由3.7下降至2.6，大大減少了開發強度過高、公共配套設施不足等帶來的社會問題。

  值得注意的是，城中村原有租客在更新過程中的參與難度較大，而更新過程早期階段也不可避免地會伴隨著租金有所上漲。但一旦這個模式可以迅速推廣到更多城中村，加上鼓勵村集體在改造過程中建設更多租賃住房公寓作為未來集體的物業資產，就可以大幅度增加可支付性租賃住宅的供應，最終緩解由于更新改造帶來的租客租房貴、租賃品質低的問題。

（作者系清華大學建筑學院城市規劃系教授、土地利用與住房政策研究中心主任）

本文原載于《中國建材報》11月6日6版《積極推動城中村改造模式創新》