關于光伏產能過剩及政府補貼問題的思考

　　

      有關產能過剩的探討

　　

　　關于高技術產業和戰略性新興產業中部分領域的產能過剩討論，主要集中在兩個問題上，一是“有沒有產能過剩？”，二是“如果有的話，該如何面對？”。

　　

　　（一）有沒有產能過剩

　　

　　政府相關部門在推動高技術產業和戰略性新興產業發展的過程中發揮了重要作用，取得了一定的成績也達到了某些政策目標；但是卻無意間扭曲了投資者的風險偏好、無風險投資收益率，并在投資者情緒的變化下加快和放大了行業產能過剩的嚴重程度。

　　

　　以光伏制造行業為例，據報道，我國從多晶硅到組件的光伏制造企業總數已超千家，其中組件企業數量約占2/3，光伏組件建成產能達70GW以上，2014年平均產能利用率不足50%，半數以上組件生產企業仍陷于虧損狀態。

　　

　　對于第一個問題，筆者認為，面對部分領域已然存在的產能過剩，我們沒有必要諱言；同時，也必須客觀看待，沒有必要夸大事實。因為，部分領域的產能過剩有其階段性和特殊性，屬于新興產業發展過程中的必經階段、不可避免。任何新興行業在趨于成熟時，都必然要經歷一個殘酷競爭的階段，這一階段將會出現兩極分化，一方面會顯現部分龍頭企業“大者恒大、強者恒強”的局面，另一方面也會出現部分中小企業倒閉的局面。而且，從長期看，這些領域的產業發展前景依舊廣闊。

　　

　　因此，對于高技術產業和戰略性新興產業而言，部分領域的產能過剩應屬于“周期性產能過剩”，而非“結構性產能過剩”或“長期性產能過剩”，某種程度上，也可以歸結為因政府產業政策不適當而造成的“政策性產能過剩”。

　　

　　（二）如何面對“產能過剩”問題

　　

　　在承認“產能過剩”問題的同時，就面臨第二個問題，即應該采取何種措施應對的問題。筆者認為，在對待高技術產業和戰略性新興產業部分領域的“周期性產能過剩”問題時，應同傳統產業的“結構性產能過剩”或“長期性產能過剩”問題進行區分處理。

　　

　　由于高技術產業和戰略性新興產業符合國家的戰略導向，而且還具有解決就業、增加稅收、拉動GDP等一系列顯著效益。因此，相關領域發生的“產能過剩”并不可怕，正是表明行業正在經歷“洗牌”或“整合”階段，是一個優勝劣汰的過程；一些沒有核心競爭力、依賴低價惡性競爭、缺乏管理能力的企業，在外部環境驟變的過程中面臨破產倒閉的結局，無需引起有關部門及相關人士的大驚小怪，實屬正常現象。同時，為有效遏止過剩產能蔓延，避免問題的進一步放大，需要關注產業政策的不當激勵，需要通過政策的優化和改革來加以解決。總的原則在于，政府部門既沒有能力準確選擇技術路線，也難以判斷企業是否能實現快速發展，因此，應減少對微觀主體的直接干預，更多要通過市場機制解決，更多應利用消耗與排放的法規、價格等相對市場化的舉措和嚴格的執法，以加強對企業決策的科學引導，鼓勵技術進步、實現優勝劣汰。

　　

　　具體而言，政府部門所應做的，一是允許市場的自發淘汰，避免“大而不倒”的直接支持方式，阻礙產業的“優勝劣汰”；二是在市場回暖時，防止部分已停產或減產的落后產能死灰復燃，引起新一輪的盲目擴張；三是鼓勵企業提升技術能力、合理降低成本，通過以縱向的上下游供應鏈整合為方向的深度發展，提升企業核心競爭力；四是應該加強對行業產能的客觀、理性預測，并進行提示和預警。

 

有關政府補貼的探討

　　

　　關于政府補貼的討論，也是主要集中在兩個問題上，一是“該不該補貼？”，二是“如果應該的話，應該如何補貼？”。

　　

　　（一）該不該補貼

　　

　　從產業發展的實際效果看，政府補貼對于推動高技術產業和戰略性新興產業中部分領域的快速發展起到了有效作用。

　　

　　以光伏產業為例，政府補貼的范圍涵蓋了從初始投資補貼到光伏電站補貼、分布式光伏補貼等各項內容，對光伏產業的發展提供了全方位的政策支持。如果沒有政府對光伏電價的補貼，光伏產業相對煤電（煤電標桿上網電價0.38元/千瓦時）較高的成本（0.7—0.8元/千瓦時），將使得產業失去投資吸引力。

　　

　　從發達國家的實踐看，也紛紛在高技術產業和戰略性新興發展的初期，對產業提供財政補貼等方面的扶持和鼓勵政策，為產業的順利發展提供強有力的保障。以光伏產業為例，從德國、意大利、日本、美國等發達國家的發展經驗看，也都在某一階段實行了某種程度的補貼政策。

　　

　　因此，政府補貼更多不是“該不該”的問題，某種程度上，政府補貼是將外部性充分內生化的一種措施，否則市場供求關系無法充分反映行業的正外部性，會因產出定價過低導致投資者難以獲得適合的投資回報而缺乏投資興趣。同時，政府補貼也是推動和保障高技術產業和戰略性新興產業中處于起步發展階段領域快速發展的客觀需要。因為，從產業發展的生命周期角度看，在產業發展的起始階段，一方面，需要通過技術的拓展實現產業的控制力，另一方面，需要依靠政府的補貼以彌補成本高、技術不成熟等發展初期的必經問題。

　　

　　（二）應該如何補貼

　　

　　在坦誠政府補貼必要性的同時，就面臨第二個問題，即應該如何補貼的問題。雖然政府補貼對于處于產業生命周期初期的行業領域而言相對重要，但是，當政府補貼成為決定市場成長的一大關鍵因素時，也常常會因為價格形成機制的扭曲，導致在時間、空間上的過度投資和局部供過于求；而且，依賴政府補貼扶持的產業又很難保證可持續性的增長。

　　

　　對于行業投資者而言，更為關注的是，是否可以保障高技術項目的投資收益，否則收益的不確定性可能會導致投資項目和金額的減少。從國內的補貼實踐看，部分領域的現有補貼政策受制于資金缺口而難以及時兌現，導致投資者利益無法保障，也事關政府的信用。例如，在新能源領域，政府補貼能否及時發放對于項目收益率的影響至為重要。因而，企業十分關注政府部門能否按時、按量發放可再生能源補貼；事實上，補貼兩年后發放已是常態，最長有拖欠3年的，截至2015年上半年，僅光伏發電項目就已拖欠200億元。結果造成“不少企業因補貼延遲支付已承擔了巨大的現金流包袱，乃至透支了巨大的財務成本”。

　　

　　因此，政府部門必須要提高資金使用效率，確保補貼的針對性、及時性、有效性，充分發揮好財政補貼資金對產業有質量發展的支撐和引領作用。

　　

　　具體而言，政府部門所應做的，一是政府補貼必須既要保證投資者合理利潤又要阻止盲目進入，必須要在綜合考慮產業發展前景、技術進步速度等多種因素的背景下，設置合理的補貼發放額度、補貼下降階梯以及發放頻度，引導行業持續健康發展。二是政府補貼必須找準著力點，要推動企業不斷提高競爭力，即根據產業所處的發展階段，采取有所區別的補貼策略。在發展起步階段，供給端的補貼政策往往可以通過降低企業的產能成本，帶來產業高利潤的吸引力，進而釋放潛在產能；在產業擴張后，則需要通過研發專用性補助以及嚴格的資金監管制度，將產業技術進步落實到行業中的研發型企業。