河南省自然資源廳：關(guān)于深化城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃改革賦能城市更新和高質(zhì)量發(fā)展的通知

各省轄市、濟(jì)源示范區(qū)、航空港區(qū)自然資源主管部門：

為深入貫徹中央城市工作會(huì)議精神，落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2025〕16號(hào)）、《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2025〕34號(hào)）、《河南省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（豫政辦〔2023〕51號(hào)）、《自然資源部關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43號(hào)）要求，進(jìn)一步提高我省城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃編制管理水平，全面支撐高質(zhì)量城市更新，推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，提升空間利用效益、激發(fā)城市發(fā)展活力、改善城市風(fēng)貌品質(zhì)，現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下。

一、聚焦重點(diǎn)問(wèn)題，改進(jìn)城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃編制內(nèi)容

（一）完善分層分類的規(guī)劃編制體系。全面落實(shí)“單元+街坊”分層編制體系，準(zhǔn)確把握單元、街坊層面詳細(xì)規(guī)劃編制內(nèi)容和管控要求的差異，建立適應(yīng)本地需要的詳細(xì)規(guī)劃編制管理模式，重點(diǎn)探索與存量空間盤活相適應(yīng)的詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)施管理體系。單元詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)依據(jù)單元?jiǎng)澐址桨浮⒁雅敿?xì)規(guī)劃評(píng)估成果等，分解傳導(dǎo)總體規(guī)劃確定的強(qiáng)制性內(nèi)容，明確單元主導(dǎo)功能、用地布局、建設(shè)規(guī)模、公益性設(shè)施等，對(duì)單元內(nèi)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用作出統(tǒng)籌安排；街坊詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)單元詳細(xì)規(guī)劃管控要求，對(duì)本街坊土地使用作出具體安排，明確街坊內(nèi)各地塊開(kāi)發(fā)建設(shè)要求，指導(dǎo)地塊實(shí)施建設(shè)。各地應(yīng)依據(jù)不同單元類型加強(qiáng)分類管控，重點(diǎn)發(fā)展單元應(yīng)強(qiáng)化核心功能產(chǎn)業(yè)布局、城市設(shè)計(jì)、交通組織等內(nèi)容；城市更新單元應(yīng)加強(qiáng)問(wèn)題摸排、需求調(diào)查、資源梳理，明確城市更新策略，重點(diǎn)對(duì)城市更新改造用地進(jìn)行詳細(xì)引導(dǎo)；歷史保護(hù)單元應(yīng)以風(fēng)貌協(xié)調(diào)性和延續(xù)性為切入點(diǎn)，加強(qiáng)整體格局保護(hù)及歷史資源的活化利用。

（二）因地制宜優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施配置。貫徹“人民城市”理念，圍繞“一老一小一青壯”全齡友好城市建設(shè)，重點(diǎn)面向社區(qū)居民適宜步行范圍內(nèi)的服務(wù)需求，合理確定公共服務(wù)設(shè)施用地布局和配置要求，補(bǔ)齊養(yǎng)老體育、文化、停車等設(shè)施短板。依據(jù)城市人口分布及結(jié)構(gòu)變化等，合理分析本地養(yǎng)老設(shè)施、基礎(chǔ)教育設(shè)施供需關(guān)系，進(jìn)一步提高養(yǎng)老設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)供給與需求更加協(xié)調(diào)適配；結(jié)合實(shí)際差異化配建基礎(chǔ)教育設(shè)施，探索空間預(yù)留、按需配建、剛彈結(jié)合的規(guī)劃管控方式，避免教育資源閑置浪費(fèi)。鼓勵(lì)依法盤活利用閑置低效廠房、校舍、集體房屋、商業(yè)設(shè)施等社會(huì)資源用于養(yǎng)老、托育等公益事業(yè)，提高資源利用效率。

（三）著力提升城市安全韌性。充分銜接消防、防洪排澇、抗震防災(zāi)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌利用地上地下空間，合理規(guī)劃市政基礎(chǔ)設(shè)施用地及管線布局，明確應(yīng)急避難場(chǎng)所布局和規(guī)模，加強(qiáng)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局和管控，科學(xué)設(shè)置重大危險(xiǎn)源及線性基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)距離。嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃確定的生態(tài)廊道、城市藍(lán)線、城市綠線、洪澇風(fēng)險(xiǎn)控制線等，保護(hù)城市河湖水系、濕地和水環(huán)境，打造適應(yīng)能力強(qiáng)、恢復(fù)速度快的韌性城市，增強(qiáng)城市風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

（四）支持創(chuàng)新空間和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)需要，優(yōu)先保障科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。在保障安全、環(huán)保的前提下，深化空間、人口、產(chǎn)業(yè)、交通一體規(guī)劃，結(jié)合社區(qū)生活圈構(gòu)建，統(tǒng)籌布局產(chǎn)業(yè)空間、居住空間和商業(yè)、公共服務(wù)等各類配套設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城市組團(tuán)內(nèi)部的多功能配置，探索設(shè)定不同主導(dǎo)功能單元的產(chǎn)居比約束性指標(biāo)，改善職住平衡。鼓勵(lì)探索產(chǎn)業(yè)用地與配套服務(wù)設(shè)施用地等混合開(kāi)發(fā)利用模式，明確用途和比例要求。結(jié)合城市更新，推動(dòng)存量低效用地、建筑功能轉(zhuǎn)換，有序引導(dǎo)單一功能產(chǎn)業(yè)園區(qū)向產(chǎn)城融合的產(chǎn)業(yè)社區(qū)轉(zhuǎn)變，允許居住用地向產(chǎn)業(yè)用地合理轉(zhuǎn)換并適當(dāng)簡(jiǎn)化程序。鼓勵(lì)在低效工業(yè)用地、老舊廠區(qū)等區(qū)域植入創(chuàng)意、研發(fā)等新業(yè)態(tài)，以點(diǎn)帶面盤活存量土地，激發(fā)片區(qū)發(fā)展活力。

（五）加強(qiáng)歷史文化保護(hù)和風(fēng)貌塑造。傳承城市歷史文脈，保護(hù)和活化利用歷史文化名城名鎮(zhèn)、歷史街區(qū)、文保單位、歷史建筑等各類歷史資源，保護(hù)和延續(xù)街區(qū)的空間肌理和風(fēng)貌特色，加強(qiáng)場(chǎng)所塑造和景觀設(shè)計(jì)，增強(qiáng)街區(qū)活力。文保單位及歷史建筑周邊新建、改建、擴(kuò)建的建筑體量不宜過(guò)高、過(guò)大，應(yīng)與其體量、風(fēng)貌相協(xié)調(diào)。強(qiáng)化規(guī)劃管控引導(dǎo)作用，以功能復(fù)合、密度適中、高低錯(cuò)落、藍(lán)綠交織為目標(biāo)，加強(qiáng)城市景觀風(fēng)貌管控，在城市中心區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)、交通樞紐區(qū)、濱水臨山地區(qū)等核心功能區(qū)域同步開(kāi)展詳細(xì)城市設(shè)計(jì)。加強(qiáng)對(duì)城市天際線、第五立面的引導(dǎo)，結(jié)合低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與城市空域管制相銜接，科學(xué)劃定高度分區(qū)，嚴(yán)格限制超高層建筑，合理布局標(biāo)志性建筑和重要開(kāi)敞空間，形成錯(cuò)落有致、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的天際線和清晰有序的高點(diǎn)俯瞰景觀。

（六）推動(dòng)城市地上地下空間復(fù)合利用。強(qiáng)化地上、地下空間統(tǒng)籌規(guī)劃，探索城市空間分層規(guī)劃和資源復(fù)合利用。明確地下空間的開(kāi)發(fā)功能與設(shè)施、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、開(kāi)發(fā)深度、開(kāi)發(fā)邊界、建設(shè)規(guī)模等規(guī)劃控制指標(biāo)和要求，提出符合安全要求的連通區(qū)域、連通方式以及地上地下空間復(fù)合利用和功能協(xié)調(diào)的有關(guān)要求。鼓勵(lì)在符合安全標(biāo)準(zhǔn)和綜合交通規(guī)劃要求的城市綠地、廣場(chǎng)、公交場(chǎng)站建設(shè)地下公共停車設(shè)施。

（七）支持探索特殊類型詳細(xì)規(guī)劃編制。各地應(yīng)結(jié)合事權(quán)，銜接特定區(qū)域、特定行業(yè)管理需要，積極探索不同類型的詳細(xì)規(guī)劃編制管理方式。線性市政交通工程等可通過(guò)編制線性設(shè)施詳細(xì)規(guī)劃作為出具規(guī)劃條件、核發(fā)規(guī)劃許可的依據(jù)。對(duì)符合相關(guān)要求和特定情形而布局在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外且納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的零星城鎮(zhèn)建設(shè)用地，及有相應(yīng)管理需求且完成用地審批的單獨(dú)選址項(xiàng)目用地，可參照街坊詳細(xì)規(guī)劃深度編制城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃。鼓勵(lì)各地探索編制支撐土地、礦產(chǎn)、林草等不同類型自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)的詳細(xì)規(guī)劃，合理確定組合供應(yīng)的資源門類、邊界范圍、主要規(guī)劃用途和相應(yīng)管控要求，支撐資產(chǎn)組合供應(yīng)。

二、適應(yīng)城市更新需要，促進(jìn)規(guī)劃土地政策深度融合

（八）結(jié)合調(diào)查和體檢評(píng)估夯實(shí)工作基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃編制要以最新年度國(guó)土變更調(diào)查、城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)、地籍調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記等數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，立足資源資產(chǎn)的權(quán)益關(guān)系，以規(guī)劃體檢評(píng)估為抓手找準(zhǔn)空間治理問(wèn)題和治理短板，明確規(guī)劃策略。對(duì)于更新區(qū)域，要加強(qiáng)存量資源資產(chǎn)調(diào)查，摸清現(xiàn)狀人口、用地、建筑、產(chǎn)業(yè)、公共空間、安全韌性等基本情況，充分了解各主體的核心需求和愿景，識(shí)別城市功能、生活品質(zhì)、職住關(guān)系、設(shè)施配置等方面的問(wèn)題，形成資源、需求、問(wèn)題三張清單，為科學(xué)合理編制規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。

（九）強(qiáng)化規(guī)劃、策劃、資產(chǎn)配置一體推進(jìn)。各地要發(fā)揮好城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施性政策工具作用，充分考慮城市更新、城中村改造等活動(dòng)中的各方權(quán)益。加強(qiáng)與自然資源資產(chǎn)配置方案和實(shí)施計(jì)劃的雙向反饋，在統(tǒng)籌社區(qū)基層需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、現(xiàn)狀用地權(quán)屬、社會(huì)投資意向、投入產(chǎn)出收益等基礎(chǔ)上，綜合考慮預(yù)估土地價(jià)格、征收補(bǔ)償安置成本、土地收益、獎(jiǎng)勵(lì)政策等經(jīng)濟(jì)測(cè)算內(nèi)容，合理指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃用地布局、指標(biāo)設(shè)定和設(shè)施配套，推動(dòng)城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃兼顧政策落實(shí)和共商共謀。

（十）倡導(dǎo)土地混合利用和功能合理轉(zhuǎn)換。結(jié)合推進(jìn)實(shí)施城市更新行動(dòng)，在符合規(guī)劃、確保安全、保障公共利益、維護(hù)合法權(quán)益的前提下，鼓勵(lì)既有城市土地混合使用和存量建筑空間功能轉(zhuǎn)換，各地要結(jié)合實(shí)際制定存量用地及建筑用途轉(zhuǎn)換的正負(fù)面清單管理辦法，建立與建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用需求相適應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整機(jī)制。在依法依規(guī)、保障安全和公共利益的前提下進(jìn)行合理用途轉(zhuǎn)換，將存量建筑轉(zhuǎn)換為公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全設(shè)施的，可按照不改變規(guī)劃用地性質(zhì)管理，無(wú)需調(diào)整詳細(xì)規(guī)劃；涉及其他存量建筑功能轉(zhuǎn)換或新增土地混合利用要求的，可適當(dāng)簡(jiǎn)化規(guī)劃調(diào)整程序，著力提升存量土地節(jié)約集約利用水平和空間整體價(jià)值。

（十一）因地制宜增強(qiáng)規(guī)劃管控適應(yīng)性。在滿足安全底線要求、不破壞片區(qū)主導(dǎo)功能的前提下，可結(jié)合本地實(shí)際和發(fā)展需要對(duì)總體規(guī)劃非強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行適度優(yōu)化。支持各地因地制宜制定或修訂地方性規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，滿足不同發(fā)展階段、區(qū)位、類型的詳細(xì)規(guī)劃編制需求，激發(fā)市場(chǎng)活力。城中村改造、城市更新、老舊小區(qū)改造項(xiàng)目中因現(xiàn)狀建筑密度較高等無(wú)法達(dá)到現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的區(qū)域，在充分論證、征求相關(guān)利害關(guān)系人意見(jiàn)并保障安全的前提下，可按照正向優(yōu)化原則對(duì)建筑退距、建筑密度、綠地率、機(jī)動(dòng)車停車位等規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化。支持保障民生和公益貢獻(xiàn)，對(duì)于增加必要的樓梯、電梯、公共走廊、無(wú)障礙設(shè)施、風(fēng)道、外墻保溫等附屬設(shè)施以及景觀休息設(shè)施等情形，其新增建筑量可不計(jì)入規(guī)劃容積率。

三、嚴(yán)格依法依規(guī)，規(guī)范城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施管理

（十二）嚴(yán)肅城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃法定地位。市縣自然資源主管部門要牢固樹(shù)立依法行政意識(shí)，嚴(yán)肅規(guī)劃?rùn)?quán)威性，在各項(xiàng)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)中履行“先規(guī)劃、后建設(shè)”的基本要求，嚴(yán)格規(guī)范城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃編制、審批和管理，確保程序合法合規(guī)。要摒棄以往工作中存在的錯(cuò)誤理解和慣性做法，進(jìn)一步修正管理邏輯，優(yōu)化或重塑管理流程，嚴(yán)格依據(jù)經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃出具規(guī)劃條件、核發(fā)規(guī)劃許可，不得以會(huì)議紀(jì)要、專項(xiàng)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案、城市設(shè)計(jì)、策劃或?qū)嵤┓桨傅却娉擎?zhèn)詳細(xì)規(guī)劃作為出具規(guī)劃條件、核發(fā)規(guī)劃許可的依據(jù)。

（十三）嚴(yán)格落實(shí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界管控要求。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外不得進(jìn)行城鎮(zhèn)集中建設(shè)，不得規(guī)劃建設(shè)各類開(kāi)發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不得規(guī)劃城鎮(zhèn)居住用地。堅(jiān)決遏制城市無(wú)序擴(kuò)張，不符合規(guī)定情形或未履行規(guī)定程序前不得在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外違規(guī)編制實(shí)施城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃，不得以違規(guī)審批或未審批的城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)出具規(guī)劃條件、進(jìn)行土地供應(yīng)和核發(fā)規(guī)劃許可。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外歷史已批復(fù)的城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃原則上不應(yīng)繼續(xù)實(shí)施。對(duì)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外已審批的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，按照相關(guān)管理要求納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界后，方可編制實(shí)施城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃。對(duì)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“開(kāi)天窗”、細(xì)縫等情形所在區(qū)域，可在城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃中統(tǒng)籌規(guī)劃，但應(yīng)符合相關(guān)管控要求，若規(guī)劃為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，應(yīng)按規(guī)定納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界后方可使用。

（十四）優(yōu)化詳細(xì)規(guī)劃審批調(diào)整程序。適應(yīng)存量時(shí)代需求，以實(shí)現(xiàn)分層、分類精細(xì)化和動(dòng)態(tài)化管控為目標(biāo)，允許各地結(jié)合實(shí)際，研究制定詳細(xì)規(guī)劃管理規(guī)定或?qū)嵤┘?xì)則等，依法優(yōu)化城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃審批、調(diào)整程序。新編街坊詳細(xì)規(guī)劃符合已經(jīng)依法公示并批準(zhǔn)的單元詳細(xì)規(guī)劃的，可不再進(jìn)行公示。各地可將詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整細(xì)化為修改、局部調(diào)整和技術(shù)修正等情形，明確具體適用范圍和調(diào)整程序。對(duì)不涉及強(qiáng)制性內(nèi)容修改的，可合理簡(jiǎn)化流程，提升規(guī)劃管理效率。

（十五）加快推進(jìn)城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃上圖入庫(kù)。各地要依據(jù)《河南省城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范（試行）》《河南省城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)入庫(kù)要求（試行）》，加快推進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，將成果納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。新編或修編城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃成果應(yīng)在批復(fù)后30日內(nèi)完成數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，已批復(fù)或經(jīng)評(píng)估繼續(xù)沿用的城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃成果應(yīng)于2025年底前完成成果入庫(kù)。入庫(kù)的詳細(xì)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)后續(xù)將作為規(guī)劃條件、土地供應(yīng)及規(guī)劃許可的重要依據(jù)，各地應(yīng)高度重視、嚴(yán)把質(zhì)量，確保入庫(kù)數(shù)據(jù)完整、準(zhǔn)確、規(guī)范。

（十六）加強(qiáng)城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃組織實(shí)施。各地要結(jié)合本地近期實(shí)施規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、年度重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)、土地成片開(kāi)發(fā)方案等，加快城鎮(zhèn)近期重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)、城市更新地區(qū)、重要管控節(jié)點(diǎn)的詳細(xì)規(guī)劃編制，做好計(jì)劃安排。各地應(yīng)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)規(guī)定，做好規(guī)劃編制和實(shí)施管理經(jīng)費(fèi)保障。市縣自然資源主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)成果完整性、內(nèi)容合規(guī)性、規(guī)范符合性的把關(guān)，保證圖件、文本、數(shù)據(jù)庫(kù)的一致性，城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃成果應(yīng)有注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師簽字，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。省自然資源廳將加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃編制管理工作的監(jiān)督指導(dǎo)，將城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃編制審批、實(shí)施情況等納入自然資源督察事項(xiàng)。各地在城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃管理中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)做法和遇到的困難問(wèn)題，請(qǐng)及時(shí)向省自然資源廳反饋。

2025年8月29日